Los Diálogos Regionales Vinculantes se llevarán a cabo en 50 subregiones y servirán de base para el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 (PND). El proceso ayudará a diseñar un conjunto de políticas que reduzcan las brechas socioeconómicas y mejoren las capacidades productivas, socioecológicas y ecosistémicas de las regiones, empezando por las más atrasadas.
El PND se concreta en el Plan Plurianual de Inversiones (PPI) que sirve de marco para los presupuestos anuales del Estado. Por eso los diálogos también implicarían que el gasto público se dirija sobre todo a las regiones con más carencias sociales.
Al igual que muchos países del mundo, Colombia enfrenta una aguda crisis social y económica. A finales del año pasado, el 70,3 por ciento de la población se encontraba en pobreza o vulnerabilidad.
Con la inflación del 11,2 por ciento prevista para este año, la situación puede agravarse a tal punto que ocho de cada diez colombianos se encontrarían en pobreza o vulnerabilidad monetaria para finales de 2022.
En términos de necesidades básicas insatisfechas (NBI), la situación es mucho menos mala en las ciudades que en el campo –11,5 por ciento de pobreza en las primeras y 31 por ciento en las áreas rurales–.
Hay regiones o subregiones donde el indicador NBI es de apenas un dígito, como en Caldas (9%), Oriente Santandereano (9%), Cundinamarca Occidental (8 %), Eje Cafetero (8 %), Sabana de Cundinamarca (8 %), Antioquia Central (7 %), Valle del Cauca (5 %) y Bogotá Región (4%).
Y otras donde más del 50 por ciento de la población se encuentra con NBI: Alta Guajira, Vaupés, Subregión Orinoquia, Subregión del Atrato, Inírida, Subregión del Darién, Subregión del Pacifico Norte y Pacifico Nariñense.
Las desigualdades anteriores parecen estar relacionadas con la distribución desigual de las actividades económicas y las distintas capacidades tributarias de las regiones o subregiones en cuestión.
La Constitución señala tres principios para concertar las labores entre la Nación y los niveles territoriales de gobierno: 1. Coordinación para lograr los fines del Estado; 2. Concurrencia o participación conjunta cuando los niveles territoriales no tengan la capacidad o cuando el problema supere el interés local o regional y 3. Subsidiariedad para ayudar a las entidades territoriales cuando carecen de la capacidad administrativa, institucional o presupuestal para cumplir sus funciones.
La aplicación de estos principios constitucionales es especialmente importante cuando se nota que la Nación recauda el 80 por ciento del total de los ingresos del Estado ($ 200,1 billones en 2021, equivalentes al 17 por ciento del PIB), los departamentos perciben apenas un 7 por ciento y los municipios el restante 13 por ciento (0,6 por ciento y 2,3 por ciento del PIB, respectivamente).
Desigualdad en el recaudo
El 57 por ciento del recaudo fiscal departamental ($9,6 billones en 2021) se concentró en cinco de los 32 departamentos: Cundinamarca (16,6%), Antioquia (16,3 %), Valle del Cauca (12,4%), Santander (6,2%) y Atlántico (5,6%).
Estos cinco departamentos reúnen menos del 39 por ciento de la población total, pero generan el 42 por ciento del producto, así que tienen un ingreso per cápita más alto que la mayoría de los departamentos (exceptuando a Bogotá D. C. y los departamentos de gran riqueza petrolera o minera, como Casanare, Meta y Santander).
Casanare, Bogotá, Meta, Santander y Valle del Cauca son los departamentos más ricos por habitante, con un promedio de $ 33,6 millones anuales por persona, cuatro veces más que el de Vichada, Vaupés, Guainía y Chocó. Por eso el coeficiente Gini del PIB por habitante entre los departamentos es de 0,293, superior al 0,20 promedio para los de la Ocde.
En lo municipal, hay que señalar que 13 poblaciones concentran alrededor del 50 por ciento de la producción nacional y el 35 por ciento de la población: Bogotá D. C., con el 25,7 por ciento del PIB, Medellín (6,3%), Cali (4,7%), Barranquilla (2,9%), Cartagena (2,2%), Bucaramanga (1,6%), Barrancabermeja (1,3%), Pereira (1 %), Cúcuta (1%), Envigado (0,93%), Ibagué (0,92%), Yumbo (0,91%) y Villavicencio (0,87 %).
Del mismo modo, los 462 municipios con un PIB por habitante inferior a diez millones de pesos por persona participan en la producción nacional con apenas el 9 por ciento. En contraposición, los dos municipios con mayor ingreso per cápita en Colombia, Puerto Gaitán y Castilla la Nueva, ambos en el departamento del Meta, tuvieron un PIB por habitante 23 veces superior al de los 462 municipios de menor PIB por habitante y 60 veces mayor que el de los 100 municipios de menores ingresos per cápita.
Por lo anterior, el coeficiente Gini del PIB por habitante municipal resulta ser de 0,396 con Bogotá y de 0,314 sin Bogotá, de modo que la concentración municipal es un tercio mayor que la departamental: hay bastante más desigualdad entre los municipios que entre los departamentos de Colombia.
Y por su parte, el 54 por ciento de los recaudos municipales de 2021 ($ 28,3 billones) beneficiaron a cinco entidades territoriales: Bogotá D. C. (33,2%), Medellín (7,5%), Cali (5,9%), Barranquilla (4,3%) y Cartagena (2,7%).
Apenas 24 municipios tienen un recaudo tributario per cápita superior al de Bogotá. El recaudo per cápita de estos 24 municipios es 29 veces superior al de los cien municipios con menor recaudo por habitante ($ 60.320/hab. en promedio). El municipio con mayor recaudo por habitante, Cota, Cundinamarca, es 63 veces el de aquellos cien municipios.
Por su parte, los datos de pobreza monetaria y tributación per cápita guardan una relación positiva para las 23 principales ciudades en Colombia (Bogotá, Medellín, Manizales, Pereira, Armenia, Montería, Barranquilla, Tunja, Sincelejo, Cali, Pasto, Riohacha, Florencia, Quibdó, Popayán, Bucaramanga, Santa Marta, Cúcuta, Ibagué, Florencia, Villavicencio, Neiva, Cartagena).
Esto sugiere que en aquellos municipios donde el recaudo por habitante es bajo, los niveles de pobreza monetaria tienden a ser elevados, con lo cual la capacidad de las unidades municipales es insuficiente para garantizar los derechos de los ciudadanos.
Implicaciones para el PND
La elevada heterogeneidad social, económica y de disponibilidad de recursos tributarios en las regiones debe estar presente a la hora de definir el PND 2022-2026 y los proyectos y programas de inversión del PPI, así como las posibles fuentes de financiamiento de cada uno de ellos.
Los municipios con peor situación social cuentan con menor capacidad relativa para financiar acciones públicas y avanzar en la inclusión social y la reducción de las inequidades. En ese sentido, la responsabilidad del Gobierno es clave.
Además, como complemento indispensable, es necesario mejorar el manejo de las finanzas públicas departamentales, municipales y nacional, con el aumento de la presión tributaria en un marco de justicia tributaria y bajo los principios constitucionales de equidad, progresividad y justicia.
También se debe impulsar una reforma efectiva del impuesto predial donde se conjuguen la vocación y el uso del suelo en la definición de las tarifas, así como el de industria y comercio, entre otros.