Unidad de pliegos: Talanquera a la negociación colectiva en lo público

Por: Andrei Alexander Díaz Solano/ Jurídicamente, la negociación colectiva es entendida y comprendida como un derecho de carácter humano, así como un derecho de carácter fundamental, el cual se encuentra regulado en el ordenamiento jurídico colombiano a través del artículo 39 y 55 de la Constitución Política de 1991, así como por lo dispuesto en el Convenio 098 y 154 de la OIT, situación ampliamente reconocida por parte de la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-280 de 2007, T-251 de 2010, entre otras.

Así las cosas, este derecho humano y fundamental, no se limita (1) en exclusivo a la presentación de pliegos de peticiones o peticiones respetuosas, sino que implica también el ejercicio de las diversas etapas que incluye la negociación, como lo son la representación de las partes, la instalación de una mesa de concertación, la atención a las peticiones presentadas, y la consolidación de un acuerdo laboral o convención colectiva de trabajo -según el caso- (2), conforme.

Ahora, en lo que corresponde a los procesos de negociación colectiva que se pueden gestar, originar, y darse en el sector público, es necesario indicar que este se encuentra regulado internacionalmente por parte del Convenio 151 de la OIT, mediante el cual se establece la obligación para que los Estados, incluidos el Estado colombiano, defina los procedimientos necesarios y adecuados para fomentar los procesos de negociación colectiva (artículo 7°), así como debe procurar por buscar una solución directa de los conflictos laborales existentes (artículo 8°), esto a través de procedimientos que sean objetivos, realizables y que no erijan como talanqueras, límites o trabas a la negociación colectiva.

Así, estos aspectos propios de la negociación colectiva en el sector público, fueron introducidos en el ordenamiento jurídico colombiano a través de la Ley 411 de 1997, la cual fue reglamentada por parte del Decreto No 160 de 2014, el cual entre otras cosas, desarrolló asuntos propios de las condiciones y requerimientos previos al inicio de una negociación colectiva, así como de los periodos en los cuáles las organizaciones sindicales de empleados públicos pueden allegar a las entidades públicas sus respectivos pliegos, estableciendo para tales efectos el artículo 8° de este decreto una serie de condiciones y requisitos para la comparecencia sindical a la negociación, en la que se define que para poderse llevar la negociación colectiva en el sector público las organizaciones sindicales deberán, en principio, cumplir con los dispuesto en este decreto, tal como lo expresa el Concepto 107961 de 2017 del Departamento Administrativo de la Función Pública.

Al respecto, el numeral 1° del artículo 8 del Decreto 160 de 2014 define una condición previa específica, y es que antes de la presentación de los pliegos de peticiones, cuando exista pluralidad de organizaciones sindicales de empleados públicos, estas deben integrar sus solicitudes con el fin de concurrir en unidad de pliego y en unidad de integración de comisiones negociadoras y asesoras, lo cual permitiría en un inicio considerar que si esto no sucede, no se podría llevar a cabo un proceso de negociación colectiva, esto bajo una interpretación absolutamente exegética de la norma aludida.

Sin embargo, y en análisis jurídico de la decisión que puedan adoptar los entes territoriales, el Gobierno y el Estado en sí, respecto de denegar e impedir la negociación y la integración e inicio al proceso de negociación colectiva conforme a lo reseñado en el numeral 1° del artículo 8 del Decreto 160 de 2014, se tiene que esta decisión pasaría por  alto aspectos esenciales y concretos que son propios de este derecho humano y fundamental, así como de la principialística aplicable, y de la correcta interpretación normativa de lo citado, por cuanto el numeral parte por indicar  que este requisito se debe cumplir “dentro de la autonomía sindical”, lo que permite dilucidar que este no puede definirse como un elemento que niegue la presentación de solicitudes y menos aún la negociación colectiva, ya que la temática de la autonomía sindical implica que solo serán las organizaciones sindicales la que decidirán si acuden o no a este mecanismo de integración de peticiones, y no podrá el Estado imponerlo.

Por otro lado, se debe tener en cuenta, tal como jurídicamente se reconoce, que las normas procesales o que establecen procedimientos no pueden estar por encima de derechos fundamentales y menos aún de derechos humanos, ya que ante la existencia de disparidad o disputa jurídica entre una norma procedimental/procesal y un derecho fundamental/humano, deberá esta primera ceder, por cuanto en el ordenamiento jurídico prima el derecho sustancial, es decir, lo procesal/procedimental no se constituye, ni se puede constituir bajo ningún argumento jurídico, como una situación que impida el ejercicio y disfrute de derechos fundamentales y humanos, entre los cuáles se encuentra el derecho a la negociación colectiva, debiéndose proteger este derecho ante una situación de disparidad con lo procesal y lo procedimental, esto en aplicación directa al principio constitucional de supremacía del derecho sustancial (3), contenido en el artículo 228 de la Constitución Nacional.

En sustento de lo anterior, si un ente territorial, entidad u organismo de derecho público niega el inicio de la negociación colectiva por no cumplirse con el requisito de la unificación de pliegos, se tiene que esta decisión es abiertamente inconstitucional e ilegal, por cuanto supondría la prevalencia de los procedimientos y de las normas procesales respecto del derecho sustancial, lo cual iría de manera directa en contra vía de los principios aplicables a la negociación colectiva y a las disposiciones de carácter constitucional ya aludidas, situación esta que llevó a que el Consejo de Estado sentara su postura respecto de los alcances del requisito contenido en el numeral 1° del artículo 8° del Decreto 160 de 2014, mediante el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, de número 2339 del 15 de mayo de 2017, radicado interno 11001-03-06-000-2017-00078-00(2339), en el que precisó que es posible la realización de la negociación colectiva sin que se hubiese agotado el procedimiento previo de unidad de pliegos, esto en razón a que las normas constitucionales, internacionales y la Ley 411 de 1997, resultan siendo superiores a las disposiciones contenidas en este decreto, comprendiéndose que para todos los efectos jurídicos y legales la materialización de un derecho fundamental/humano no puede estar o quedar supeditada a un procedimiento, por cuanto prevalece lo sustancial de lo netamente procedimental, por lo que resulta siendo jurídicamente procedente y admisible que se dé el proceso de negociación colectiva en el sector público aunque no las organizaciones sindicales no hayan agotado el requisito previo de unificar los pliegos.

En tal vía, le surge el Gobierno, sea Nacional, Departamental, Distrital o Municipal, una obligación concreta en el caso de que no se presenten pliegos unificados, ya que este además de tener que instalar la mesa de negociación, no deberá “escatimar esfuerzos orientados a prohijar el acercamiento de las organizaciones sindicales con el objeto de que pueda darse cabal cumplimiento a su derecho a la negociación colectiva dentro del marco de la reglamentación vigente y de su espíritu”. (4)

Finalmente, entonces resulta siendo claro a todas luces que,

1- La Constitución Política de 1991 es normas de normas (art 4 constitucional), lo cual incluye aquellos derechos humanos establecidos mediante Convenios/Tratados Internacionales (art 93 constitucional), como lo es la negociación colectiva (Convenio 151 y 154 de la OIT).

2- El derecho de asociación sindical y de negociación colectiva son derechos de carácter fundamental conforme lo establece el artículo 39 y 55 de la Constitución Política de 1991.

3- Colombia ratificó mediante la Ley 411 de 1997 el Convenio 151 de la OIT.

4- Que se expidió el Decreto reglamentario No 160 de 2014 que reguló y reglamento el proceso/procedimiento para la negociación colectiva en el sector público.

5- Que, ante la existencia entre disparidad normativa entre un derecho reglamentario, la ley y la Constitución Política de 1991, por principio de jerarquía normativa se debe dar aplicación a la ley, y más aún como norma suprema a todas estas a la Constitución Política de 1991.

6- Que, una norma procedimental/procesa no puede estar por encima, ni limitar el disfrute de los derechos fundamentales y humanos de las personas (sean naturales y jurídicas), por ser los derechos fundamentales y humanos prevalentes en nuestro ordenamiento jurídico conforme el artículo 228 constitucional.

7- Que la correcta interpretación de la disposición contenida en el numeral 1° del artículo 8 de Decreto 160 de 2014, es que la unidad de pliego no puede ser una traba, o limitante y/o talanquera para que se lleve a cabo el proceso de negociación colectiva.

8- Que, ante la inexistencia de pliego unificado, resulta siendo procedente la instalación de la mesa de negociación conforme a lo establecido en el Decreto 160 de 2014, teniendo el Gobierno, sea Nacional, Departamental, Distrital o Municipal, la obligación por no escatimar esfuerzos por lograr consensos entre las organizaciones sindicales y con ello dar lugar a una unificación del pliego de solicitudes.

(1) Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2008

(2) Corte Constitucional, Sentencia T-251 de 2010

(3) Corte Constitucional, Sentencia T- 268 de 2010

(4) Ibidem

Correo: Alexander.diazs@hotmail.com

Móvil: 3203176979

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